Overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010

De moeizame slag om het publiek vertrouwen

 

Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) -
Of het ontstaan van Woensdag gehaktdag

Koffertje Derde Woensdag in mei

Koffertje Derde Woensdag in mei











De WOB gaat over openbaarheid van bestuur, vraagt een open en transparante houding naar burgers en de bereidheid documenten te verstrekken als daarnaar wordt gevraagd. Met het verstrekken van informatie alleen is er echter niet vanzelfsprekend inzicht in de bedoelingen en het handelen van de overheid. Het gaat ook om begrijpelijkheid van de informatie en om de samenhang erin, om de verbanden. Het project ‘Van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording’, waarmee in 1999 een begin is gemaakt, beoogt meer scherpte te brengen in de begrotingsvoorstellen, maar tegelijkertijd ook in de financiële verantwoording daarover. Het is een ontwikkeling die op initiatief van de Tweede Kamer is ingezet. En komt een eind in de richting van openheid en openbaarheid.

Eind 1997 doet de Tweede Kamer een voorstel voor versnelling van het traject van de financiële verantwoording en voor verbetering van de kwaliteit ervan. Tot dan is het gebruikelijk dat de verantwoording ongeveer gelijktijdig met de nieuwe begroting, in september, wordt gepresenteerd. Als resultaat daarvan is de belangstelling ervoor bij Kamerleden, media en publiek minimaal. Het besluit wordt genomen de financiële verantwoording op de Derde Woensdag in mei aan de Kamer aan te bieden. Verantwoordingsdag, of populair gezegd, Woensdag Gehaktdag, is geboren.

VBTB - Naar een begroting nieuwe stijl

In samenhang hiermee wordt ook naar de Rijksbegroting gekeken. Om de gebruikswaarde van de verantwoording voor de belangrijkste doelgroep, het parlement, te vergroting moet die verbonden worden met de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen. Dat betekent dat zij eerder, in de begrotingen, in meetbare grootheden zijn opgenomen. Hierdoor kan meer inzicht worden verkregen in de voortgang van de beleidsrealisatie. Deze gedachten sluiten aan bij de opvattingen van de interdepartementale werkgroep ‘Begroting in de 21 ste eeuw’. De resultaten van beide gedachteontwikkelingen komen samen in het rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. “In dat rapport komt duidelijk naar voren dat begroting en jaarverslag onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. In deze nota werd een begroting nieuwe stijl aangekondigd. Een begroting nieuwe stijl die niet in de eerste plaats uitgaat van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid en wat men daarmee wil bereiken. Geen ondoorzichtige rijstebrij, maar concrete beleidsdoelstellingen.”[i]

Wat willen we bereiken?

Vanaf 1999 staan bij de opstelling van de Rijksbegroting drie vragen centraal: Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? Het Financieel Jaarverslag van het Rijk krijgt spiegelbeeldig een opstelling aan de hand van de vragen: Hebben we bereikt wat we wilden bereiken, hebben we daarvoor gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost, wat we dachten dat het zou kosten? De bedoeling van deze benadering is om begroting en jaarverslag niet alleen beter toegankelijk te maken voor Kamerleden, maar ook iedere belangstellende burger.

De nieuwe structuur biedt beter inzicht in de beleidsdoelstellingen, de beleidsagenda en de beleidsartikelen. Daarnaast wordt de Rijksbegroting dunner, de overlap met beleidsnota’s wordt er geleidelijk aan uitgehaald. Met behulp van het ICT-instrumentarium is de meerwaarde in de zin van gebruikersvriendelijkheid en toegankelijkheid toegenomen. Daarmee is aansluiting gevonden bij ontwikkelingen in Duitsland met Bundeshaushaltplan en in het Verenigd Koninkrijk met de Spending Review. Uit een evaluatie in 2004 blijkt dat de hoge ambities nog niet zijn waargemaakt. “Er is sprake van veel en vage doelstellingen en onduidelijk is welke bijdrage de overheid levert aan het bereiken van de doelstellingen. Exogene factoren worden onvoldoende geëxpliciteerd. Veel ambities en vasthouden aan rigide vormvereisten leiden tot veel doelstellingen. Het concretiseren van doelstellingen met effectgegevens blijkt vaak lastig, en niet zinvol.” Belangrijker is dat ondanks de verbeteringen en ondanks het groter belang dat eraan wordt toegekend, het Financieel Jaarverslag bij de Kamer, bij de media en het publiek ‘niet leeft’. “In het beleidsverslag wordt veelal niet geprobeerd de recentere ontwikkeling van de beleidsprioriteiten af te zetten tegen de lange termijn doelstellingen en trendontwikkelingen zoals verwoord in de beleidsagenda, Vragen als ‘zitten we op de juiste koers?’ komen nauwelijks voor.”[ii]   

Beleidspresentatie beperkt tot meetbare doelstellingen

De evaluatie maakt echter duidelijk dat op twee hoofddoelstellingen van het VBTB-proces – een betere toegankelijkheid en een grotere doelmatigheid van het beleid – nog niet overtuigend wordt gescoord. De toegankelijkheid wordt er niet beter op als de toelichtingen zeer uitgebreid worden toegelicht. Daarnaast komt het de doelmatigheid niet ten goede als de begrotingsopzet bepalend is voor de vormgeving van beleid. VBTB beperkt daarmee het beleid te zeer tot meetbare grootheden, terwijl veel beleid zich moeilijk in cijfers laat uitdrukken.· Bij de opstelling van begroting en verantwoording is daarom sindsdien de ‘kerntaak’ centraal gesteld, als instrument van de autorisatie- en controlefunctie van het parlement. De regering vraagt toestemming geld te mogen uitgeven en verantwoordt zich daarvoor achteraf. De begroting moet voldoende informatie geven om het verzoek te kunnen beoordelen en de verantwoording om de bestedingen te kunnen controleren. De consequentie daarvan is geen uitvoerige verhandelingen meer over het beleid, maar verwijzing naar de relevante beleidsnota’s.[iii]

Lange termijndoelstellingen in beleidsagenda

De VBTB-ontwikkeling heeft een vliegwiel-werking op gang gebracht. Begonnen bij een versnellings- en verbeteringsslag van de financiële verantwoording is er een verbetering aangebracht in de begrotingsopstelling. Die heeft met de vraagstelling ‘wat willen we bereiken-wat gaan we daarvoor doen-wat gaan we daaraan uitgeven?’ een betere structuur gekregen. In de evaluatie wordt helder dat er een samenhang is met de beleidsnota’s op de verschillende werkterreinen. Door overlap daarmee te vermijden worden de begroting en de financiële verantwoording niet langer afzonderlijke op zichzelf staande documenten, maar onderdelen van een integrale informatievoorziening van de overheid. De mogelijkheden die ICT biedt is daarbij zeer behulpzaam. In de VBTB-evaluatie wordt de samenhang verder vergroot naar regeerakkoorden, beleidsinformatie en naar beleidsverslagen. “Het beleidsverslag zou de ontwikkelingen van het verslagjaar moeten analyseren in het licht van de lange termijndoelstellingen, zoals opgenomen in de beleidsagenda.”[iv]

"Financieel jaarverslag leeft niet"

“Het financieel jaarverslag leeft niet” wordt in het evaluatierapport gezegd. Na bijna 15 jaar VBTB-ervaring is in brede kring de aandacht voor ‘nieuw beleid’ nog steeds groter dan voor de verantwoording over het beleid. Dat steekt vreemd af tegen de parlementaire enquêtes of onderzoeken die met een zekere regelmaat worden uitgevoerd. Te meer daarin vaak wordt vastgesteld dat ook het parlement in de onderzochte kwesties in onvoldoende mate de vinger aan de pols heeft gehouden. Door in een actieve samenspraak met de regering de informatievoorziening te verbeteren, door daarbij de toegankelijkheid en de inzichtelijkheid voor burgers niet uit het oog te verliezen, moet het mogelijk zijn de ontwikkelingen in het overheidsbeleid beter te kunnen volgen. En die zo nodig tijdig te kunnen bijsturen, waardoor drama’s kunnen worden voorkomen, die een intensief parlementair onderzoek noodzakelijk maken.

Kansen op grotere actieve openheid en openbaarheid nog niet benut

De WOB gaat zowel over actieve als passieve openbaarmaking. De VBTB is een vorm van ‘actieve openbaarmaking’. Biedt enorme mogelijkheden burgers bij de beleidsontwikkeling en de beleidsverantwoording te betrekken. Zeker in gevallen waarin de overheid de medewerking van burgers zoekt bij de formulering of uitvoering van beleid, biedt een goed doorontwikkelde ‘VBTB-informatie’ de noodzakelijke inbedding. Het verbeteren van de WOB-praktijk is één ding, het bevorderen van een grotere actieve openheid en openbaarheid hoort daarvan het tweelingzusje te zijn.

[i] Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport VBTB-evaluatie, Lessen uit de praktijk, december 2004, pg 8
  

[ii] Idem, pg 19   

[iii] Idem, pg 43
  

[iv] Idem, pg 53