Overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010

De moeizame slag om het publiek vertrouwen

 

Tussen zappen en surfen

 

De wispelturige burger adequaat van overheidsinformatie voorzien
     

Maar de volgende dag lieten we een advertentie plaatsen in de krant:
“Geboren: Bo Paradies.”
Onze ouders lazen de Volkskrant niet.
Dat scheelde een hoop gezeur.

Karel Glastra van Loon – De passievrucht

Inleiding

Er worden in de Volkskrant minder kinderen geboren dan in NRC Handelsblad. Een snelle telling, zonder enige wetenschappelijke pretentie overigens, maakt dat duidelijk. In februari 2000 staan in NRC Handelsblad 234 aankondigingen van een blijde gebeurtenis. In augustus 2000 nog eens 228. De Volkskrant telt in februari slechts 17 geboorteadvertenties. En in augustus 33. Terwijl de Volkskrant toch een oplage heeft die ongeveer twee maal zo hoog is als die van het kwaliteitsavondblad. Het is maar één aanwijzing dat er grote verschillen bestaan tussen de diverse media. Als je aanstaande of jonge ouders zou willen bereiken heb je duidelijk meer aan NRC Handelsblad dan de Volkskrant.
Het valt buiten het bestek van dit artikel om die verschillen – en de ontwikkeling daarvan in de tijd - goed uit te diepen. Maar het bestaan ervan, het besef ervan, is wel degelijk van belang. Zeker voor de overheidsvoorlichting. Het dwingt tot een nuchtere analyse van het bereik van de overheidsvoorlichting via de vrije media. En tot een even nuchtere ontwikkeling van alternatieve instrumenten om de informatie van de overheid daar te krijgen, waar het moet zijn. Bij die groepen te brengen, waarvan mag worden verwacht dat die enige relevantie voor hen heeft. Op het moment dat ze er behoefte aan hebben. Om dus de gaten die de vrije media met elkaar laten bestaan te vullen. Denkbeelden, inzichten, ervaringen vanuit de wereld van de marketing krijgen voor de overheidscommunicatie een steeds grotere betekenis.

Aan media geen gebrek

Wat informatievoorziening betreft zijn we de schaarste voorbij. Er wordt niet voor niets gesproken over de informatiesamenleving, waarin de media ‘overal, altijd en overvloedig aanwezig zijn’.[1]  Maar ‘de media’ zijn geen statisch geheel. Integendeel zelfs. Ze zijn en blijven vooralsnog in beweging. Vanwege tal van technologische ontwikkelingen, die doorwerken op zowel het aanbod als de snelheid van de informatievoorziening. Maar ook vanwege de interactie met het publiek, die de paradox van ‘meer informatie  = minder informatie’ aan het licht brengt. “Naarmate het media-aanbod toeneemt, neemt de aandacht voor het aanbod af, zodat per saldo de effectieve tijd besteed aan dat aanbod nagenoeg constant blijft. We luisteren steeds meer met een half of kwart oor. En televisie wordt steeds meer bewegend behang, slechts met een schuin of scheef oog bekeken, terwijl de krant meer en meer koppend wordt gescand. Met andere woorden, mediaconsumptie gebeurt steeds minder met wat de Amerikanen zo mooi mindfulness noemen. Of om het nog weer anders te zeggen, 24 uur constant nieuws, informatie en amusement op 24 kanalen kleur betekent in feite 24 uur bedelen om aandacht bij het publiek.”[2]
Dat bedelen om aandacht is niet belangeloos. Op de 24-uurs informatiestroom liften tal van bedrijven mee, die graag de aandacht op hun producten willen vestigen. Die hebben er wel wat voor over als media hen in contact kunnen brengen met potentiële klanten. Hun financiële inbreng is zelfs van existentieel belang voor de media. Zonder advertenties immers geen kranten, zonder reclame geen televisie. Ook voor bedrijven is de permanente zoektocht van de media naar publiek belangrijk. Met argusogen zullen zij het resultaat ervan bestuderen. Zullen zij bekijken hoe de verschillende media zich staande houden in de toenemende onderlinge concurrentie. De rollen zijn geleidelijk aan omgekeerd. De aanbiedersmarkt van voorheen, van de tijd van de verzuiling, bestaat niet meer. Het zijn de vragers van informatie die de dienst uit maken. “Op zo’n (vragers)markt ligt het primaat bij de afnemer: zijn mediaconsumptie is daarbij elastisch, dat wil zeggen reageert onmiddellijk en proportioneel of zelfs bovenproportioneel op veranderingen in het media-aanbod en de prijs daarvan. Op de vragersmarkt van tegenwoordig geldt dat het publiek snel zal afhaken, als het zich bijzonder moet inspannen of als het verhoudingsgewijs veel moet betalen voor informatie of als de waarde daarvan afneemt.”[3]

De burger scant, zapt en surft op zoek naar dat media-aanbod dat hem of haar op dat moment het meeste aanspreekt. Veel wil hij of zij daar niet voor betalen. Het verzorgen van dat aanbod is echter niet kosteloos. Voor zover de kosten de abonnementsgelden of de omroepbijdragen overtreffen, zullen financiële bijdragen van anderen – veelal adverteerders – de kosten moeten dekken. Het zal niet de grootste zorg van de burger zijn. Zijn of haar keuze wordt bepaald door de inhoudelijke kwaliteit van de programma’s of de informatie. Maar voor de aanbieder geldt dat hij in toenemende mate het handelen laat bepalen door de kansen op aanvullende financiering. De overvloed aan informatie plaatst de aanbieder daarmee tussen twee vuren. Hij moet zowel publiek werven als financiers. Daar waar publiek op afkomt zullen in het algemeen ook financiers bereid zijn de aanvullende bijdragen te leveren. Maar de wispelturigheid van het publiek is zodanig dat op diens wensen weinig peil meer valt te trekken. Voorzover dat overigens ooit goed zou hebben gekund. Overeenkomstig de Wet van Hotelling [4] zou dit ertoe moeten leiden dat de media zich steeds minder van elkaar gaan onderscheiden. Ongewild, zegt Van Cuilenburg, kan dit resulteren in middle of the road-journalistiek. “Groeiende mediaconcurrentie op een vragersmarkt kan dus gepaard gaan met zowel succes als verdriet van Hotelling. Het Hotelling succes vloeit voort uit de afspiegeling van consumentenvoorkeuren waartoe de vragersmarkt media-aanbieders dwingt. Maar dat succes is daarmee tegelijkertijd een Hotelling verdriet: meer afspiegeling betekent heel vaak minder openheid, en dat is tot op zekere hoogte jammer, bezien vanuit het perspectief van culturele innovatie en dynamiek in de media. Hoe meer media streven naar vergroting van hun marktaandeel, in nauwelijks nog groeiende mediamarkten, des te meer marktconformiteit het in het aanbod zal winnen van marktdynamiek.” Deze ontwikkeling valt, aldus Van Cuilenburg, alleen te keren door marktaandeel in de programmering een minder dominant gegeven te maken.”[5]

Vriendelijk zijn naar de markt of eigenzinnig blijven streven naar journalistieke topkwaliteit. Het is de spagaat waarin de hoofdredacteuren zich, in de woorden van oud-Volkranthoofdredacteur Harrie Lockefeer zich bevinden. De rol van de media is, aldus Lockefeer, “onverminderd het brengen van nieuws, het vertellen van de waarheid. Dat is een enorme opgave. Het opsporen van nieuws, het selecteren ervan en het overzichtelijk presenteren vereist veel professionalisteit. Vooral omdat die taak gepaard zal gaan met het onthullen van zaken die anderen verborgen willen houden. Nieuws, ingebed in context en achtergrond. Dat is de kritische en democratische functie van de media. De lezer krijgt niet (curs. schr) voorgeschoteld wat hij graag wil, maar alles wat volgens de redactie geopenbaard dient te worden.”[6] Maar ook Lockefeer moet erkennen dat dit journalistieke ideaal onder druk staat. Want ja, als je de lezers niet voorschotelt wat zij graag zouden willen, dan kan het wel eens zo zijn, dat de lezers de schrijvers in de steek laten. Hetgeen de kansen op aanvullende dekking van de kosten natuurlijk verkleind. “Marktonderzoek, cijfers over waardering en bereik bij doelgroepen, spelen ook in het redactionele beleid in toenemende mate een rol.”[7] In dat verband haalt hij een artikel aan van Volkskrant-redacteur Fokke Obbema over de kloof tussen burger en krant. Het volgen van een eigen nieuwsagenda, minder doen aan het ‘institutionele nieuws’ dat Den Haag voortbrengt, dat is het voorstel dat Obbema doet. Lockefeer wil er niet aan. “Nieuws is geen water uit de kraan, maar een bijzondere productie, die per krant verschilt, en door de een beter wordt gedaan dan door de ander. Een wapen dus in de concurrentie.”[8] Het is de opvatting van iemand die overtuigd is van de betekenis van de rol van de media in een democratische samenleving. Het strekt hem tot eer. Maar het geeft geen oplossing voor het keren van de trend. En wat als de opvatting van Obbema het gaat winnen in de journalistiek? Hij probeert de kloof tussen burger en krant te overbruggen door minder ‘institutioneel nieuws’ uit Den Haag te presenteren. Dan zal de overheidscommunicatie nog nadrukkelijker naar een ander instrumentarium moeten uitkijken. De ervaring van de overheidsvoorlichters is overigens tot op heden tegengesteld. Ieder nieuw medium probeert supersnel een plekje te veroveren in de mediatoren, die in het Tweede Kamercomplex is opgenomen. En hengelt naar gesprekken met Haagse smaakmakers om daarmee ook de aandacht van het publiek te trekken. Het wekt de indruk dat de respectabiliteit van het medium of de nieuwsrubriek snel gevestigd moet worden met behulp van politici.

Vraag naar het bereik wordt steeds zinvoller

Media zoeken intensief naar publiek. Bedrijven, potentiële adverteerders zijn uiterst geïnteresseerd in de uitkomst ervan. In welke richting moeten zij immers de reclame-euro’s gaan besteden? Maar degenen die verantwoordelijk zijn voor overheidscommunicatie behoren beroepshalve minstens even geïnteresseerd te zijn in die uitkomst. Want enorm veel overheidsinformatie lift immers mee met de bestaande informatiestromen. Veel inspanningen van overheidscommunicatoren zijn erop gericht de aandacht van het corps vrije nieuwsgaarders te trekken om hen ervan te overtuigen overheidsthema’s in de redactionele kolommen aan de orde te stellen.

Nu verandert er heel veel in het medialandschap. Media komen en gaan. Met per saldo een toename ervan. Redactionele selectiecriteria worden permanent aan nieuwe inzichten onderworpen. Zowel om de aandacht van het publiek te blijven trekken. Als om marktaandeel te behouden of te vergroten. Om zo ook aantrekkelijk te blijven voor potentiële adverteerders. Maar wat niet verandert is het publiek voor de overheidscommunicatie. Dat blijft in beginsel de gehele bevolking. Het is waar: het belang is misschien wel in eerste aanleg gedefinieerd vanuit de invalshoek van de overheid. Zender geöriënteerd dus. De overheid wil namelijk burgers attenderen op informatie die voor hen relevant kan worden geacht. Die wil draagvlak creëren voor de grote ontwikkelingen die zich in de samenleving voordoen. En waaraan zij sturing probeert te geven. En die zou het liefst zien dat de burgers zich betrokken voelen bij wat er in de samenleving gaande is. Zodanig dat ze daarover met politici in discussie willen gaan. Willen meedenken, meepraten of meechatten over de meest gewenste richting.

Zoals gezegd: het zijn belangen die vanuit ‘de zender’ zijn gedefinieerd. In zijn algemeenheid zullen burgers op gezette tijden erkennen dat ze van hun overheid verwachten dat die zich grote inspanningen getroost om relevante informatie tot hen te brengen. De burgers vormen echter geen eenduidige groep. De belangstelling voor specifieke overheidsinformatie zal keer op keer van groep tot groep, van individu tot individu, verschillen.  Zelden zullen echter qua omvang significante groepen burgers expliciet aangeven wat ze op dit punt van de overheid verwachten. Het blijft daarom voor de overheid zelve steeds weer opnieuw zoeken naar de juiste benadering, naar de juiste mix van voorlichtingsmiddelen. Een zoektocht die niet eenvoudiger wordt door de wijze waarop de vrije media tegen het informatieaanbod aankijken. Ook zij zullen erkennen dat de overheid er goed aan doet om de burgers van relevante informatie te voorzien. Om hen te betrekken bij de grote maatschappelijke ontwikkelingen. Om, als het enigszins kan, een interactie met hen op te bouwen om de richting waarin de overheid die zou moeten sturen mee te bepalen. Maar in hoeverre beïnvloedt die erkenning de eigen rol die zij vervullen? Hoe relevant is die erkenning voor de permanente aanpassing van hun selectiecriteria? Zij staan voor de opdracht een levensvatbare krant te maken. Of tv-programma’s die niet alleen het bekijken waard zijn, maar ook daadwerkelijk worden bekeken. We have the tools, you have the contents, zeggen ze in de richting van de informatieleveranciers. Maar daarmee is niet gezegd dat de belangen van de media en de informatieleveranciers volledig gelijk op gaan. Dat hoeft ook niet. Totdat zichtbaar wordt dat de vrije media met elkaar niet meer de volledige doelgroep van de overheidscommunicatie op herkenbare wijze dekken.

Een blik op de communicatiekaart van Nederland leert veel.[9] Neem de dagbladen. Vanaf het midden van de jaren zeventig groeien de huishoudens sneller dan de oplage van de dagbladpers.  “Hoewel er 69 dagbladen per 100 huishoudens worden verspreid en er daarnaast nogal wat dagbladen worden doorgegeven, wordt het steeds moeilijker om het gehele Nederlandse publiek met dagbladen te bereiken. Dat geldt voor adverteerders, politici en andere personen en maatschappelijke groeperingen die de ‘publieke opinie’ willen beïnvloeden. Zij gaan op zoek naar andere media om het publiek te bereiken, waardoor de positie van de dagbladpers verzwakt.”[10]

Het verminderde bereik wordt versterkt door de verminderde tijd die aan het lezen van kranten wordt besteed. Werd er in 1975 nog circa 2,5 uur per week aan het lezen van kranten besteed, in 1995 is dat teruggelopen naar 2 uur. En dat terwijl het aantal pagina’s per krant over dezelfde periode fors is toegenomen.

“De gestage afbrokkeling van de leestijd van kranten van kranten is tot 1990 vooral het gevolg van het slinkende aantal mensen dat kranten leest. Het percentage Nederlanders dat in de loop van een week één of meer keren de krant heeft gelezen, loopt langzaam terug: van 80% in 1975, via 75% in 1985 naar 71% in 1990. De verdere terugloop in de periode 1990-1995 wordt toegeschreven aan de toegenomen aandacht voor de televisie, die vooral te bespeuren is bij de generatie die geboren is na 1950 en dus is opgegroeid met dit medium.”[11]

Voor de professionele overheidscommunicator is met name het generatie-aspect van belang. Mensen die opgroeien met een medium, geven dat een duidelijke plaats in hun informatievoorziening. “Meer dan de helft van de respondenten lezen dezelfde krant als in het ouderlijk huis. (…) Krantenlezers voelen zich sterk verbonden met ‘hun’ krant.”[12] Dat is geruststellend voor de krantenuitgevers. Maar als er tegelijkertijd ook andere media naar de gunsten van de (jongere) burgers dingen, dan krijgt de hard copy krant toch minder aandacht. De toename van bijlagen ten spijt. Om maar te zwijgen van de betekenis van de doorwerking op termijn van internet. Betrouwbare gegevens zijn er nog niet, maar te verwachten valt dat de uitruil tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ media zich zal herhalen. Ging het eerst om een verschuiving van kranten en radio naar televisie, straks zal het gaan om een verschuiving van kranten, radio én televisie enerzijds naar internet anderzijds.

Nu al kan worden vastgesteld dat de radioprogramma’s van de publieke omroep weliswaar een hoge aandacht krijgen, maar onder een klein publiek, waarin de oudere burgers zwaar zijn oververtegenwoordigd.[13] Er wordt over de hele linie meer naar de radio geluisterd, dan naar televisie gekeken. Maar het marktaandeel van de publieke omroepen – die naar verhouding het meest aandacht besteden aan thema’s die op het terrein van de overheidscommunicatie liggen – is spectaculair gedaald.”[14]

Eenzelfde ontwikkeling is te constateren bij de televisie. Sinds de komst van RTL4 in 1990 is het marktaandeel van de publieke netten fors gedaald. Van 62% in 1990, naar 40% in 1998. De op Nederland gerichte commerciële omroepen zien hun marktaandeel in diezelfde periode stijgen van 21 naar 42%. Terwijl het aandeel van video en buitenlandse omroepen nauwelijks wijzigt. [15] Het stijgende aanbod ten spijt. Betekenisvol in de aandachtsverschuiving van publieke naar commerciële televisie is, dat het kijken naar de grote journaals minder wordt. In april 1995 is de kijkdichtheid van het NOS Journaal op Nederland 1 om 20.00u van de mensen boven de 24 jaar 12,8. Die van RTL Nieuws om 19.30u is dan 10,3. Vijf jaar later zijn die dichtheden gedaald naar 11,6 (NOS Journaal) respectievelijk 6,8 (RTL Nieuws). De gemiddelde kijkdichtheid van beiden gezamenlijk is 2,4 punten teruggelopen, van 11,6 naar 9,2.

Het zijn met name de reclamebureaus die zeer precies kijken naar de samenstelling van het publiek van kranten, radio en televisie. Ze verbinden er ook verstrekkende conclusies aan. Jongeren, allochtonen en lager opgeleiden zijn bijvoorbeeld steeds moeilijker via dagbladen te bereiken. Met als gevolg dat de animo om in dagbladen te adverteren terugloopt. Ook hier zit er een versluierend – en misschien daardoor wel geruststellend - element in de gegevens. De bestedingen in dagbladadvertenties nemen in absolute zin toe, maar het relatieve aandeel ervan in de totale reclamebestedingen loopt snel terug: van 70% in 1987, naar 58% in 1992 en naar 55% in 1997. De doorwerking van deze ontwikkeling op de langere termijn laat zich raden.

Internet als het superieure alternatief

De ontwikkelingen in het medialandschap zijn met veel onzekerheden omgeven. Al te ver vooruitkijken wordt eigenlijk door niemand aangedurfd. Er zal nog veel veranderen. Maar in welke richting en met welke consequenties, daarover valt weinig met zekerheid te zeggen. De overheid hoeft zich echter niet te onderwerpen aan dezelfde martelende onzekerheid, als waarvan de media en ook menig adverteerder zijn bevangen. De overheid kan zichzelf het perspectief verschaffen dat ze steeds minder afhankelijk wordt van het meeliften met andere media.

Het vergt niet zo verschrikkelijk veel van de creativiteit om een voorstelling te vormen van de wijze waarop de moderne burgers de informatie proberen te vergaren die voor hen van belang zijn. Er zal wel veel veranderen in de onderlinge samenhang tussen media, maar per saldo zullen er geen media verdwijnen. Mensen blijven kranten lezen, in ieder geval de koppen scannen. Ze blijven radio luisteren en tv kijken, althans ze zullen blijven zappen langs de verschillende kanalen. En ze gaan in toenemende mate surfen op het internet. Steeds vaker worden al brokken informatie afgesloten met een internetadres, waar niet alleen het bericht nog eens kan worden nagelezen, maar waar ook links worden aangeboden die naar aanvullende informatie leiden. De gedrukte media gaan speciale digitale leespennen aanreiken, die met de computer worden verbonden. Door de pen over een bij berichten geplaatste streepjescodes te halen kan direct verbinding worden gelegd met de betreffende website. Intypen van webadressen is er dan niet meer bij. Steeds nadrukkelijker zal de burger zich zo gewaar worden dat hij of zij op ieder gewenst uur van de dag, die informatie kan verwerven die nodig is. Of in ieder geval verwachten, dat het voor hem of haar beschikbaar is. Dat zal zeker het geval zijn met betrekking tot overheidsinformatie. De overheidsvoorlichters doen er verstandig aan op dit verwachtingspatroon te anticiperen.

Een vergelijking met de auto gaat zich opdringen. Een vervoermiddel dat je van deur tot deur brengt. Op de tijden die je zelf bepaalt. De aantrekkelijkheid ervan  plaatst alle vormen van openbaar vervoer, hoe geavanceerd ook, in de schaduw. Zelfs als van die aantrekkelijkheid door filevorming, verkeerscirculatieplannen, parkeerproblemen en ander ongemak nog slechts de suggestie overblijft. Op zijn best kan door vormen van roadpricing en carpooling worden bewerkstelligd dat het weggebruik wat beter wordt gespreid. Of door een goede aansluiting van openbaar vervoersystemen wat wordt beperkt. Maar hoe het ook zij: het reizen per eigen auto is overheersend geworden in het personenvervoer. Naar verloop van tijd zal internet net zo overheersend worden ten aanzien van andere informatievoorzieningen. Internet is geen voorbijgaand incident. Is niet zomaar een nieuw instrument in het instrumentarium van de voorlichter, zoals zich in het verleden ook andere instrumenten hebben aangediend. Internet maakt informatie heet van de naald beschikbaar, zowel in tekst, beeld en geluid. Maar verschaft ook toegang tot de knipselkrant, de staatsalmanak, de bibliotheek en de videotheek. Van iedere plek op ieder uur dat de burger schikt. Nu wordt de toegang nog als een beperkende factor ervaren. Maar de techniek wordt steeds klantvriendelijker. Ook de prijs van computers en software brengt internet steeds beter binnen het bereik van burgers. Scholen, bibliotheken, digitale trapveldjes in buurthuizen en seniorenvoorzieningen bieden evenzoveel mogelijkheden om vertrouwd te raken met de mogelijkheden van internet. Laptops en palmtops dragen ertoe bij dat de benutting ervan, net als de mobiele telefoon, volstrekt niet meer gebonden is aan enige plaats. Er hoeft geen futuroloog aan te pas te komen om de perspectieven die deze situatie biedt te schetsen. Waar het op aan komt is dat de overheidscommunicatie zich in een zodanig tempo ontwikkeld, dat de burgers, zogauw die zich in groeiende getale gaan realiseren wat de mogelijkheden van deze ontwikkelingen zijn, adequaat kunnen worden bediend. Dat ze er dus klaar voor is. En niet dat burgers zich op enig moment kunnen beklagen over een trage overheid. Dat dwingt tot een andere vervulling van de taken die binnen de overheidscommunicatie kunnen worden onderscheiden. En tot een andere visie op de samenhang van die taken.

Een nieuwe rol voor de perswoordvoerder 

De overheid is al enige tijd op internet aanwezig. Al sinds 1995 (?) zijn er met enige regelmaat documenten op ministeriële websites geplaatst. Kamerstukken, beleidsnota’s zijn zo digitaal te raadplegen. Er wordt dan met internet omgegaan, zoals eerder met andere mogelijkheden werd omgegaan. Per keer werd dan bekeken of een bepaald stuk een net kaftje moest krijgen. Of er een beknopte samenvatting voor het publiek moest komen. Misschien ook wel een folder voor de Postbus 51-display in het postkantoor of de bibliotheek. Of een korte documentaire op video, die aan verschillende doelgroepen ter beschikking werd gesteld. En een Postbus 51-spotje van 27 seconden, waarin op de mogelijkheid van het aanvragen van uitvoeriger brochures wordt geattendeerd. Niet zelden was de beschikbaarheid van enig budget de bepalende factor in de begeleidende voorlichtingsactiviteiten.

Geleidelijk aan wordt duidelijk dat met de aanwezigheid van een enkel beleidsdocument en een feitelijke beschrijving van de werkzaamheden van een ministerie de internetmogelijkheden niet echt worden benut. Tevens dringt het besef door dat het medium zijn eigen eisen stelt aan de presentatie van de informatie. Lange teksten laten zich niet gemakkelijk van een scherm lezen. De technische middelen voor zoeken en voor navigeren zijn er wel, maar dat daaruit eisen voortvloeien aan de documenten die op internet worden geplaatst, dringt pas later door. De aanwezigheid op internet is dan echter nog te zeer een ‘hobby’ van aankomende whizzkids en te weinig van communicatieadviseurs. Er zijn technische mogelijkheden op zoek naar een inhoudelijke toepassing.

Inmiddels is daarin een duidelijke kentering gekomen. Steeds vaker worden er overheidswebsites ontwikkeld, waarin enerzijds veel beter rekening wordt gehouden met de eisen die het internet stelt aan de presentatie van de informatie. En waarin anderzijds de mogelijkheden – bijvoorbeeld van interactiviteit – veel beter worden benut. De communicatieadviseurs hebben inmiddels hun plaats in de ontwikkeling van de overheidsaanwezigheid op internet opgeëist. Dat is merkbaar geworden. Voorlichtingscampagnes hebben tegenwoordig een digitale component gekregen. Overheidsinformatie wordt zo nog toegankelijker gemaakt. Maar een centraal element in de informatievoorziening die de overheid ten behoeve van de burger verzorgt, is internet daarmee nog niet geworden. Dat is wel wat de burgers binnenkort verwachten. Maar om zover te komen moet er meer gebeuren. Te beginnen bij een herbezinning op de vervulling van de taken die binnen de overheidscommunicatie worden onderscheiden.

Perswoordvoering staat binnen de overheidscommunicatie het hoogst in aanzien. Die situatie is geleidelijk aan gegroeid. Onder meer naar aanleiding van aanzwellende kritiek in de jaren zestig van de journalistiek over de slechte aanspreekbaarheid van bewindslieden. “Media en politiek zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden”, schreef Henri Faas, die als Wandelganger in de Volkskrant in die tijd de politiek op de voet volgde. “Het ging om het zicht dat de mensen op de politici konden hebben. De media merkten, dat zij geen helderheid aan de burgers konden verschaffen. Na enige aarzeling over de vraag of dit misschien aan henzelf lag, kwamen zij tot de conclusie, dat het politieke systeem ernstige mankementen vertoonde.”[16] De overheidsvoorlichters heetten tot dan toe goed te zijn in films over de naoorlogse wederopbouw, de Deltawerken, de presentatie op Wereldtentoonstellingen, en andere grootse werken, maar niet in het vlot inspelen op brandende vragen van de journalistiek. Daarin komt vanaf dan verandering. Steeds nadrukkelijker wordt bij de inrichting van de overheidscommunicatie rekening gehouden met de journalistieke media. Met de wensen die uit deze richting op de overheid af komen. Men geeft zich daarbij stevig rekenschap van de steeds prominentere rol die televisie in het medialandschap speelt. Modernere opvattingen over democratie leiden tot een grotere openheid en daarmee een ruimere beschikbaarheid voor het inspelen op de wensen van de media. Perswoordvoerders worden niet zelden gerekruteerd uit de journalistiek om de dagelijkse omgang nog een beetje te reguleren. Zij kennen de situatie aan de andere kant. Weten wat er komt kijken bij een journalistieke productie. En kunnen daarvoor ook begrip vragen bij hun bewindspersoon. Maar zij worden ook geacht goed aan hun voormalige collega’s te kunnen uitleggen, dat er ook nog relaties zijn met de andere departementen en met – niet minder belangrijk – het parlement.

De entree van voorlichtingsprofessionals in de ambtenarij maakt het besef van de kracht van de media groter. Er wordt getracht daar nadrukkelijk op in te spelen. Te meer daar ook anderen – politici van andere partijen, allerlei belangengroepen – in hun groeiende contacten met de media  proberen in het bijzonder hun licht over actuele aangelegenheden te laten schijnen. Bij de presentatie van beleidsinzichten wordt meer dan voorheen gestreefd mogelijke kritiek uit de samenleving te ondervangen. En wordt gepoogd die argumenten te vinden die kunnen bijdragen aan vergroting van het draagvlak onder de burgers. Het bevorderen van “een goede pers” voor minister of departement wordt steeds belangrijker. De impact van de media is er naar. Steeds meer communicatieprofessionals worden in de ambtelijke dienst opgenomen om de dagelijkse contacten met de journalistiek te onderhouden.

Nauwelijks merkbaar voor de direct betrokkenen ontwikkelt overheidsvoorlichting zich tot perswoordvoering. Voorlichting bedrijven wordt inspelen op vragen van de media. Betreft dus vaak aangelegenheden met een hoge actualiteitswaarde en politieke gevoeligheid. Voorlichting van andere aard wordt ondergeschikt. En het bewerkstelligen van onverplichte openbaarheid mag absoluut niet interfereren met de woordvoeringslijn. De interactie met de journalistiek, het anticiperen op mogelijke journalistieke verwerking van informatie, het mogelijk oproepen van reacties uit het parlement, het worden steeds zichtbaarder aspecten, die het aanzien van de overheidscommunicatie bepalen. De wijze van overheidsvoorlichting wordt daardoor ongemerkt afhankelijk van de belangstelling die bij de media wordt verwacht. Van de criteria ook die zij aan de dag leggen. Dat is geen punt, zolang de media inhoud geven aan hun pretentie: de burgers, hun publiek, informeren over ‘everything that is fit to print’. Er gebeurt binnen de overheid echter veel meer dan media interessant vinden. En van een belangrijk deel ervan mag worden verwacht dat het toch ook voor groepen van burgers interessant is. Een anecdote kan dit illustreren. In Nieuwspoort vindt de zoveelste discussie plaats over de relatie journalistiek en voorlichting. Han Mulder, gepokt en gemazeld in de journalistiek, maar dan woordvoerder van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, beklaagt zich over het feit dat de media zo weinig aandacht hebben besteed aan de campagne om het drankgebruik te beteugelen. De al eerder aangehaalde Henri Faas dient hem snedig van repliek: “Dat komt omdat het een zeer eenzijdige campagne is. Er wordt niets gezegd over de voordelen van het drinken.”[17]

Al eerder is beschreven dat media in een permanente verandering verkeren. Dat zij hun positie en hun taakvervulling als gevolg daarvan voortdurend in heroverweging nemen. Waarbij het succes om doelgroepen te behouden of nieuwe aan te boren een niet onbetekenende rol spelen. Het is niet aan de overheidsvoorlichting om daar een oordeel over te hebben. Wel moet zij een open oog hebben voor de gevolgen ervan. Het bereik ervan verschuift. De aandacht en de invalshoek veranderen. De overheidsvoorlichting moet zich realiseren dat als de perswoordvoering de overhand blijft houden, zoals nu het geval is, relevante informatie niet langer bij specifieke doelgroepen komt. Opnieuw moet zij beseffen dat perswoordvoering beoogt via de media het publiek op de hoogte te brengen van zaken die van belang mogen worden geacht. En als langs die weg het publiek niet langer optimaal wordt bediend, er alternatieve wegen moeten worden geëxploreerd. In die situatie verkeert de overheidsvoorlichting thans.

Van prima donna’s moeten perswoordvoerders pivots worden – spelverdelers - binnen de departementale directies voorlichting. Ze behouden hun vooraanstaande positie. De beleidsontwikkeling behoort voor hen geen verrassingen te bevatten. Als het goed is, zijn zij erbij betrokken. Kunnen zij daardoor tijdig hun professionele en strategische inzichten inbrengen. Om een realistisch en nuchter onthaal van de nieuwe beleidsplannen te bevorderen. Om een goede aanzet te geven aan de opbouw van een draagvlak daarvoor. Maar minder dan voorheen zal de journalistiek daarbij het referentiekader moeten vormen van de perswoordvoerder. Het brede publiek moet - weer - het referentiekader worden. Eventueel ook daarbinnen te onderscheiden groepen, die mogelijk specifieke belangen hebben bij het onderhanden beleidsthema. En samen met de collega’s communicatieadviseurs en publieksvoorlichting moeten zij nadenken over hoe en wanneer de openbaarmaking zal beginnen. Onder die collega’s bevinden zich steeds meer mensen die belast zijn met de informatievoorziening via internet. De directe perswoordvoering zal daarbij een nimmer te onderschatten functie vervullen. Zeker ten aanzien van de duiding van de nieuwe accenten die mogelijk in de beleidsvoornemens zijn verwerkt. Maar ze is niet langer alleenzaligmakend. De perswoordvoerder zal zijn politiek gevoel steeds nadrukkelijker gaan leggen in ontwikkeling en onderhoud van de departementale website. Want daar blijft de informatie nog lang toegankelijk voor het publiek. Zelfs als de politieke opwinding allang is gaan liggen…

Internet als centraal element in de informatievoorziening 

Menig voorlichter heeft in de afgelopen jaren vertegenwoordigers van internetbedrijfjes ontmoet. In die gesprekken is vaak te horen: “We have the tools, you have the content.” Het maakt duidelijk dat de ontwikkeling van internet tot op heden in sterke mate technology driven is. En dat de communicatiedeskundigen enige tijd de kat uit de boom hebben gekeken. Het nieuwe instrument moet zich eerst maar bewijzen, hebben zij gedacht. Het zijn echter niet de wegenbouwers, die bepalen waar de wegen worden aangelegd. En hoe de stroken asfalt zullen worden gebruikt. En zo is het ook met internet. Het horen de communicatiedeskundigen te zijn die tijdig inschatten in welke richting de ontwikkelingen gaan. Hoe de overheid – als ze daar werken – daarbij betrokken kan raken. En die niet alleen aangeven hoe de overheid moet voorkomen dat zij daardoor wordt overvallen. Maar ook hoe de relatie met de burger met behulp daarvan kan worden geoptimaliseerd. De terughoudende opstelling die de communicatiedeskundigen binnen de overheid enige tijd aan de dag hebben gelegd, kunnen zij zich nu niet meer permitteren. En dat doen ze ook niet.

Medio 2000 kan worden vastgesteld dat er kritisch wordt gekeken naar de performance van de overheid op internet. Onderzoeken van de Summer school Amsterdam-Maastricht en van Deloitte & Touch geven daarvan een indruk.[18] Als de onderzoekers van de Summer school toch nog een positieve kanttekening plaatsen, omdat de Nederlandse overheid haar positie tussen de andere landen van de Europese Unie met betrekking tot de aanwezigheid op internet heeft verbeterd, dan is er altijd nog de journalist van het Radio 1 Journaal, Jaap de Bruijn, die haar weer met beide benen op de grond zet.[19] De echte insiders weten echter dat er heel hard wordt gewerkt aan verbetering van de websites van de overheid. En wat belangrijker is: binnen de hele (rijks)overheid bestaat er een positieve grondhouding ten aanzien van de ontwikkeling van de aanwezigheid op internet.

In 1999 is de regering gestart met het tweejarige project Infodrome. Daarmee wordt getracht meer inzicht te krijgen op de veranderingen, die het toenemend gebruik van de informatie- en communicatietechnologie met zich meebrengt. Verkend wordt welke strategische rol de overheid daarbij kan spelen. In de Staatscourant wordt van het project gezegd: “Het is mogelijk dat oude vormen van overheidsinterventie overbodig raken of contraproductief gaan werken. Bovendien is het de vraag hoe groot de rol van een nationale overheid eigenlijk kan zijn. De informatierevolutie trekt zich van landsgrenzen maar weinig aan.”[20]

Infodrome gaat over meer dan de eigen aanwezigheid van de overheid op internet. Er kan niet worden beweerd dat binnen de overheid wordt gewacht op de uitkomsten van de verkenning. Sinds 1996 kan de burger bijvoorbeeld de belastingaangifte elektronisch doen. In 1998 wordt al door 1,2 miljoen van de belastingplichtigen van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. In 2000 is dat aantal gegroeid tot …, oftewel …% van de belastingplichtigen. Deze nieuwe ontwikkeling is uitgangspunt geweest voor een ingrijpende reorganisatie. De klassieke organisatie met aparte afdelingen voor elke soort belasting werd verlaten. Per doelgroep zijn geïntegreerde dienstverleningspakketten ontwikkeld. Naast de belastingaangifte kunnen de belastingplichtigen ook op andere terreinen elektronisch met de Belastingdienst in contact treden. (cijfermatige indicaties volgen) De voortvarendheid van de Belastingdienst op de elektronische snelweg maakt duidelijk dat het afmeten van de ontwikkeling van e-government aan de kwaliteit van de websites van ministers-presidenten en staatshoofden weinig adequaat is.

De verantwoordelijke minister voor Informatiebeleid in Paars-II, Roger van Boxtel, zet zich ook heel persoonlijk in voor de ontwikkeling van de overheidsaanwezigheid op internet. Vanaf een eigen website experimenteert hij zelf met het aanzwengelen van discussies over thema’s die op zijn eigen beleidsterrein liggen. Thema’s worden geagendeerd en aan de hand van stellingen ter discussie gesteld. De directie Voorlichting coördineert, de beleidsdirecties bereiden de stellingen voor en een moderator vat tussentijds de inbreng van de deelnemers samen. En op de laatste maandag van de maand wordt er live gechat met de minister. Het is nog te vroeg om te zeggen dat hier een voorbeeld wordt ontwikkeld voor alle bewindslieden. Zeker is in ieder geval dat het een model is, dat zich goed leent voor bepaalde beleidsdiscussies.

Vooruitlopend op de grote toeloop die de overheid nog moet krijgen als internet zich definitief heeft gevestigd, zijn er al twee websites ontwikkeld die de toegankelijkheid van de inmiddels op internet aanwezige informatie moeten bevorderen. De website Overheid.nl, die door het ministerie van Binnenlandse Zaken is ontwikkeld, geeft toegang tot alle overheidsinformatie die op internet aanwezig is. Ook die van de medeoverheden als provincies, gemeenten en waterschappen. Een extra voordeel van deze site is dat burgers langs dit kanaal bij echte authentieke overheidssites terechtkomen. Veel gemeenten blijken bijvoorbeeld te kampen te hebben met zogenaamde pseudosites. Www.overheid.nl blijkt zo ook een waarborg van betrouwbaarheid te zijn. De andere website die de toegang tot overheidsinformatie moet vereenvoudigen is www.regering.nl. Deze site, die onder verantwoordelijkheid van de Voorlichtingsraad is ontwikkeld, heeft schil gelegd rond de sites van de verschillende departementen. Een geavanceerde zoekmachine maakt ze goed doorzoekbaar. Eind 2000, begin 2001, is er een speciale database operationeel die de informatie van de rijksoverheid op maat aan de burger ter beschikking stelt.

Als de Wet van de Dialectiek van de Vooruitgang, beter bekend als de Wet van de Remmende Voorsprong, nog steeds van toepassing is, mag op basis van wat al in gang is gezet worden verwacht dat de Nederlandse overheid spoedig een plaatsje in de Europese voorhoede gaat innemen. Maar wat belangrijker is: de Nederlandse burger zal binnen afzienbare tijd niet alleen via internet over een groot scala van onderwerpen worden geïnformeerd, maar ook met de eigen overheid in overleg kunnen treden. En zelfs zakelijke aangelegenheden kunnen afwikkelen.

Een handicap bij de ontwikkeling is dat het houvast van het eindplaatje ontbreekt. Bouwers hebben de tekeningen van de architect als leidraad. Acteurs moeten het doen met het scenario en het vermogen van de regisseur om zijn opvatting over het te bereiken eindresultaat over te dragen. Stedenontwikkelaars ontlenen hun houvast aan de nota’s ruimtelijke ordening die met enige regelmaat een visie voor de langere termijn aangeven. Maar welke kant gaat het met internet op? Op welke wijze moet je je aanwezigheid structureren, zodat mensen tussen de grote hoeveelheid informatieaanbieders juist bij jou uitkomen? Hoe organiseer je zelf de toenemende hoeveelheid informatie, die je aanbiedt? Hoe vang je de vragen en opmerkingen op en hoe zorg je ervoor dat ze correct worden verwerkt? Er worden nu enorm veel indrukken opgedaan. Maar peil valt er nog niet op te trekken. Het medium is nog nieuw. Het aantal mensen dat er gebruik van maakt groeit snel. Maar nog steeds is de spreiding niet zo groot als de telefoon. Het is daarom niet verstandig te gaan extrapoleren op basis van de ervaringen tot nu toe. De bereikbaarheid wordt groter, maar als het nieuwtje ervan af is zal het min of meer doelloos surfen wel teruglopen. Je bleef ten slotte in het verleden ook niet elke dag bladeren in je nieuwe encyclopedie. Er kan eigenlijk met enige zekerheid maar één ding worden geconcludeerd: internet zal de drempel in de toegang naar de overheid structureel verlagen.

Ontwikkeling vervolgen met de ogen van de burgers 

Aanvankelijk is de internetontwikkeling technology driven. Sinds enige tijd bemoeien de communicatiedeskundigen zich er tegen aan. Het heeft geleid tot een verdieping en verbreding van de informatie die aan de burgers wordt aangereikt. Maar de structuur van de zender van de informatie is er nog sterk in aanwezig. Ondanks alle onzekerheden waarmee de toekomst van internet is omgeven, is het voor de overheid nu van belang de verdere ontwikkeling ter hand te nemen vanuit de ogen van de burgers. Kijkend van buiten naar binnen dus. Die burgers hebben de structuur van de rijksoverheid, laat staan die van alle overheden bij elkaar, niet permanent op het netvlies staan. En willen ook niet lastig gevallen worden met hun onkunde op dat terrein. Overheid is overheid, politiek is overheid, koningshuis is overheid, gemeenten zijn overheid. Misschien kent men het werkterrein van een aantal ministeries, maar dat daarbinnen directies en directoraten-generaal bestaan die ieder voor zich weer een eigen werkterrein hebben, is voor hen weinig interessant.


NOTEN 

Dit artikel is geschreven met Jan Brâchel, plaatsvervangend secretaris van de Voorlichtingsraad

i                       Jan van Cuilenburg, Peter Neijens, Otto Scholten, Trends in communicatie in:  Jan van Cuilenburg, Peter Neijens, Otto Scholten (redactie), Media in overvloed, Amsterdam 1999, pg. 3
[2]              idem, pg. 5-6
[3]              Jan van Cuilenburg, Het Nederlands mediabestel: verscheidenheid tussen kartel en concurrentie in: Jan van Cuilenburg, Peter Neijens, Otto Scholten (redactie), Media in overvloed, Amsterdam 1999, pg 21-22
[4]              In 1929 ontwikkelde de econoom Harold Hotelling de wet dat sterk competitieve markten tenderen naar homogene producten en monopolistische markten naar heterogene producten. Zie Jan van Cuilenburg, Het Nederlands mediabestel: verscheidenheid tussen kartel en concurrentie in: Jan van Cuilenburg, Peter Neijens, Otto Scholten (redactie), Media in overvloed, Amsterdam 1999, pg 22
[5]              idem, pg. 22
[6]              Harry Lockefeer, De krant als baken in een zee van overvloed?, in: Jan van Cuilenburg, Peter Neijens, Otto Scholten (redactie), Media in overvloed, Amsterdam 1999, pg 62
[7]              idem, pg. 63
[8]              idem, pg. 66
[9]              Piet Bakker & Otto Scholten, Communicatiekaart van Nederland, Overzicht van media en communicatie, 2de druk, Alphen aan den Rijn/Diegem 1999
[10]             idem, pg. 15
[11]             ontleend aan SCP 1996, pg. 385, aangehaald in idem, pg. 16
[12]             idem, pg. 18
[13]             idem, pg. 81
[14]             idem, pg. 91
[15]             idem, pg. 125
[16]             Henri Faas, Termieten en muskieten, vernieuwing en vernieling in de Nederlandse politiek, Amsterdam, 1986, pg 31
[17]             Opgetekend door een der auteurs tijdens Nieuwspoort-bijeenkomst in 1986/1987 (?) georganiseerd door de sectie Voorlichting van de NVJ
[18]             (titels onderzoeksrapporten) State of the art van de Nederlandse ministeries op internet, Nyenrode-Deloitte & Touche Public Governance Research Institute, augustus 2000
[19]             zie www.binnenhofsezaken.nl
[20]             Staatscourant, 26 oktober 1999